認定濫用職權罪若干問題辨析

　　【內容提要】

　　刑法第三百九十七條規定了濫用職權罪和玩忽職守罪。濫用職權罪是指國家機關工作人員超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規定處理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為，具有嚴重的社會危害性和刑事可罰性。精準打擊濫用職權犯罪，準確認定刑事責任，應重點關注行為人的罪過形式、職權職責、實施的違規行為、造成的危害后果，以及行為與后果之間的因果關系。

　　【基本案情】

　　案例一：甲，某市副市長，分管該市城市發展規劃、財政、招商引資、城市建設等工作。2014年，甲引進A公司在該市投資項目，A公司提出向該市財政借款投資，甲明知A公司新成立且經營實力一般，仍多次召開招商引資洽談會、城市建設推進會等會議，商議讓市財政局將預算內其他用途資金出借給A公司1億元。相關辦事人員提醒甲，根據《預算法》等法律規定，政府部門支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出，但甲堅持要求出借款項。由于A公司一直未按約定還款，2023年1月，市財政局提起訴訟，法院判決A公司償還市財政局借款本金1億元及利息，后市財政局申請執行，司法機關發現A公司無可供執行的財產，遂裁定終結本次執行程序。同年12月，A公司因其他債務問題被異地的債權人向異地法院起訴，異地法院裁定受理關于A公司的破產申請，受理理由是A公司經強制執行無法清償相關到期債務。

　　案例二：乙，某市原國土資源局副局長，分管市治理砂石資源辦公室（以下簡稱市治砂辦），職責包括監督查處土地礦產資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報線索核查等工作。2015年至2017年，李某在該市非法經營砂石廠并存在盜采盜挖砂石行為，后被當地群眾向市治砂辦舉報，為求得乙關照，李某送給乙100萬元好處費。乙帶隊核查了解李某的違法行為屬實，但因為收受其好處，所以要求其分管處室上報虛假問題線索核查報告，內容為“現場部分地塊作為屯料場所使用，剩余地塊為平整土地，未發現盜采盜挖痕跡”，乙再自行審批通過。后該砂石廠未被及時關停，李某仍繼續非法運營，最終導致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞。

　　【分歧意見】

　　上述兩個案例中，對于案例二中乙收受李某100萬元構成受賄罪無異議，但對于甲、乙的行為是否構成濫用職權罪，存在不同意見。

　　第一種意見認為：甲、乙均不構成濫用職權罪。案例一中，由于A公司尚未經法定程序宣告破產，市財政局對A公司的債權不能當然認定為無法實現，所以甲行為造成的損失數額無法確定，無法認定構成濫用職權罪。案例二中，乙僅是審批通過了有關虛假問題線索核查報告，并不當然能夠導致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞的后果，不應認定構成濫用職權罪。

　　第二種意見認為：甲、乙均構成濫用職權罪。案例一中，市財政局雖然對A公司享有債權，但A公司無可供執行的財產，異地法院受理A公司的破產申請，也是因為A公司經強制執行無法清償相關到期債務，因此，應當認定A公司不能清償到期債務且明顯缺乏償還能力，這直接造成市財政局公共財產損失，甲構成濫用職權罪。案例二中，乙在明知李某非法經營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下，因為收受好處存在私心，所以刻意不履行監管職責，并要求分管處室上報虛假問題線索核查報告，這也導致李某得以繼續非法經營砂石廠，因此才直接導致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞的嚴重后果，乙構成濫用職權罪。

　　【意見分析】

　　筆者同意第二種意見，具體分析如下。

　　一、濫用職權罪的主觀罪過形式認定

　　我國刑法第九章規定了瀆職罪，包括第三百九十七條規定的一般罪名和第三百九十八條至四百一十九條規定的特殊罪名。其中第三百九十七條規定了國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為構成犯罪。實踐中一般認為，玩忽職守罪的主觀方面是過失，濫用職權罪的主觀方面是故意，即故意違背職權，且行為人對自己行為性質的認識明確，即行為人對其所實施的行為對侵害國家機關公務的合法、公正、有效執行以及國民的信賴有認識和希望或放任心態，包括直接故意和間接故意。需要注意的是，對主觀罪過的探知，要通過對客觀行為的分析來判斷，應當結合行為的背景、行為過程的演進以及行為后的表現進行判斷，綜合考慮行為人所處理的事項、所涉及人員之間的利害關系、職權行使的依據是否明確、行為是否伴有明確的目的性追求、對損害后果是否實施了補救措施等方面進行衡量。

　　案例一中，甲作為副市長，明知根據《預算法》等相關規定，經批準的預算非經法定程序不得調整，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。其明知不按預算用途使用資金屬于違規，但仍通過召開會議形式，要求市財政局將預算內其他用途資金出借給A公司，具有濫用職權的主觀故意。

　　案例二中，乙作為分管市治砂辦的國家機關工作人員，在明知李某非法開采砂石并有線索反映的情況下，因收受好處而不履行監管職責，并要求其分管處室上報虛假問題線索核查報告，再由其審批通過，明知自己的行為會破壞國家機關的正常管理活動而放任結果發生，可以認定其具有濫用職權的主觀故意。

　　二、違規行為和因果關系的判斷

　　認定行為人是否應當承擔濫用職權的刑事責任，應當重點把握行為人的職權職責、實施的違規行為以及與危害后果之間存在的因果關系。職權職責是濫用職權罪成立的基礎和前提，如果行為人不具有相應職權職責，就不存在瀆職行為；行為人實施了違規行為是濫用職權罪成立的關鍵，即行為人客觀上實施了違規行為，違反了應當正確履職的義務，因此具有非難可能性；存在因果關系是濫用職權罪成立的依據，因果關系將濫用職權行為與危害后果相連接，使得危害后果能夠歸責于行為人。

　　其中，違規行為的認定，要求行為人違反相關規定不正確履職，一般表現為超越職權和違規履職，實施了未被授予某項職權的行為，或雖具有職權，但實施了違反規定處理事項的行為。違規行為要求行為人明確違反法律、法規、規章、政策、行業規范、上級或者本單位管理規定和程序等。由于濫用職權罪是結果犯，濫用職權的行為與危害結果之間必須具備刑法上的因果關系，并且要求實行行為在因果關系中達到支配程度。司法實踐中一般認為，認定因果關系，應當以行為時客觀存在的事實為基礎，依據社會一般公眾的經驗進行判斷，在“多因一果”情況下，應當考察行為人的行為導致結果發生的可能性大小、介入因素對結果發生的作用大小等，來判斷行為人的違規行為與危害結果之間的因果關系。如果行為人的行為具有導致最后結果發生的高度可能性，則可以認定因果關系存在。

　　案例一中，甲作為副市長，分管城市發展規劃、財政、招商引資、城市建設等工作，擁有特定職權，具有履行職責的義務，應當嚴格依照法律規定處理公務。甲在明知根據《預算法》等法律規定，政府部門支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出，仍違規安排市財政局向A公司出借1億元資金。甲明知該公司新成立、經營實力一般，且出借大額資金沒有依照法律規定進行，甲的違規行為直接導致市財政重大損失，盡管市財政損失后果的發生介入了A公司經營不善、不能及時還款的因素，但該介入因素不足以影響甲的違規行為與危害結果之間的直接因果關系。

　　案例二中，乙分管市治砂辦，主要負責監督查處土地礦產資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報線索核查等工作，乙作為負有監管職責的國家工作人員，在行使職權過程中，明知李某非法經營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為，應當履行監管職責而刻意不履行，并且還要求其分管處室上報內容為“現場部分地塊作為屯料場所使用，剩余地塊為平整土地，未發現盜采盜挖痕跡”的虛假問題線索核查報告。正是乙的濫用職權行為存在，才導致李某非法經營砂石廠得以繼續，違法行為也沒有得到及時處罰和制止，最終導致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞，乙的違規行為與危害結果之間具有直接因果關系。

　　三、“重大損失”的實質判斷標準

　　濫用職權行為是否致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，是區分罪與非罪的重要因素。刑法對濫用職權罪的規定屬于簡單罪狀，重大損失如何判斷由司法解釋加以釋明。“兩高”《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第一條規定了“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”和“情節特別嚴重”的具體情形，其中，“遭受重大損失”一般是指造成人員傷亡或經濟損失以及造成惡劣社會影響等。第八條規定了經濟損失是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關聯的犯罪立案時已經實際造成的財產損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費用等，同時規定，債務人經法定程序被宣告破產，債務人潛逃、去向不明，或者因行為人的責任超過訴訟時效等，致使債權已經無法實現的，無法實現的債權部分應當認定為瀆職犯罪的經濟損失。

　　關于債權無法實現的判斷原則，司法實踐中一般堅持實質判斷標準。一是行為人因瀆職行為造成公共財產作為債權存在，雖然經過訴訟等方式勝訴，但由于債務人無財產可供執行，在法律上已喪失債權實現可能性。應將債務人無財產可供執行作為認定損失的實質要件，而不能依賴債務人作出的有履行能力的承諾。特別是對于法院作出的因債權無法實現而終結執行程序的，可以認定債權已無法實現。二是債權尚未通過訴訟途徑解決，但因行為人的原因，已超過法定訴訟時效，或雖經訴訟解決且已勝訴，但因行為人的原因，已超過申請執行的期限。這種情形下，債權債務關系已不具有勝訴權或喪失執行力，可以認定債權已無法實現。三是債務人已被有關部門注銷或者被吊銷營業執照且無其他資產可供清償，可以認定為債權無法實現。

　　案例一中，市財政局對A公司的債權經過訴訟進入執行程序后，法院因A公司無可供執行的財產，裁定終結執行程序，同時異地法院已經裁定受理關于A公司的破產清算申請，即A公司已經實際無法履行到期債權，應當認定A公司不能清償到期債務且明顯缺乏償還能力，涉案債權不能實現，屬于造成“重大損失”。

　　案例二中，乙在明知李某非法經營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下，本應履行職責予以制止，但因收受好處而刻意不履行監管職責，使得李某非法經營砂石廠導致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞，屬于《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第一條中“其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形”，應當追究乙濫用職權罪的刑事責任。（作者： 白潔）