違規干預和插手行為的認定和處理

　　原標題：學習貫徹紀律處分條例 | 違規干預和插手行為的認定和處理

　　重慶市南岸區紀委監委嚴查黨員干部違規干預和插手市場經濟活動行為及其背后的腐敗和作風問題。圖為該區紀檢監察干部走訪轄區某項目建設現場了解相關情況。陳佳佳 攝

　　特邀嘉賓

　　胡佳 湖北省紀委監委案件審理室副主任

　　帥志 江西省南昌市紀委副書記、監委副主任

　　馬飛 江蘇省無錫市紀委監委案件審理室主任

　　習近平總書記強調，“要保證權力在正確軌道上運行，堅持民主集中制，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，督促公正用權、依法用權、廉潔用權。”《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對濫用公權力，違反有關規定干預和插手市場經濟活動、司法活動、執紀執法活動等行為列出負面清單，“有關規定”主要有哪些？違規干預和插手有哪些具體表現？違規干預和插手市場經濟活動與違規為特定關系人經營活動謀利行為如何區分？違規干預和插手司法活動與司法工作人員瀆職犯罪行為怎樣界定？我們特邀紀檢監察干部進行討論。

　　《條例》對違反有關規定干預和插手市場經濟活動以及司法活動、執紀執法活動等行為作出處分規定，“有關規定”主要有哪些？違規干預和插手有何具體表現？

　　馬飛：違規干預和插手的事項涉及范圍較廣，《條例》第一百四十一條、第一百四十二條、第一百四十三條對違規干預和插手行為列出了負面清單。

　　第一百四十一條規定了違規干預和插手市場經濟活動的處分條款，黨員干部不得違反《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國建筑法》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》等法律、法規、規章、政策性規定，利用職權或者職務上的影響干預和插手市場經濟活動，影響市場經濟活動正常開展。

　　《條例》第一百四十二條第一款明確規定黨員干部不得違反有關規定干預和插手司法活動、執紀執法活動。禁止違規干預和插手司法活動的有關規定主要包括《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，以及人民法院、人民檢察院關于落實這兩個規定的相關制度等。禁止違規干預和插手執紀執法活動的有關規定主要有《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《中華人民共和國監察法》等。該條第二款規定了黨員干部不得違反有關規定干預和插手公共管理活動，這里的有關規定主要包括《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號法》《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》等事關財政資金分配、項目立項評審、功勛榮譽表彰獎勵的制度、規定。

　　此外，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》和《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》等黨內法規，都對受請托人向黨組織報告違規干預和插手行為作出了規定?！稐l例》與上述制度相銜接，在第一百四十三條新增按照有關規定對干預和插手行為負有報告和登記義務的受請托人，不按照規定報告或者登記行為的處分規定，從而推動全鏈條、體系化糾治違規干預和插手行為，形成促進依規依紀依法行使職權的整體合力。

　　胡佳：《條例》對違規干預和插手市場經濟活動，司法活動、執紀執法活動，公共管理活動等行為進行了規制。

　　首先，違規干預和插手市場經濟活動，通常發生在資金密集、權力集中、審批環節多的領域，以向相關部門及其人員采取暗示、授意、打招呼、批條子、指定、強令等方式進行干預和插手，擾亂市場經濟秩序，破壞公平競爭原則，影響經濟社會發展。具體有5種情形：一是干預和插手建設工程項目承發包、土地使用權出讓、政府采購、房地產開發與經營、礦產資源開發利用、中介機構服務等活動；二是干預和插手國有企業重組改制、兼并、破產、產權交易、清產核資、資產評估、資產轉讓、重大項目投資以及其他重大經營活動等事項；三是干預和插手批辦各類行政許可和資金借貸等事項；四是干預和插手經濟糾紛；五是干預和插手集體資金、資產和資源的使用、分配、承包、租賃等事項。

　　其次，違規干預和插手司法活動、執紀執法活動，該違紀行為影響司法活動和執紀執法活動的公正性，破壞黨紀國法的權威性。主要表現為：在線索核查、立案、審查調查、偵查、審查起訴、審判、執行等環節為案件當事人請托說情，或者授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當事人請托說情；要求辦案人員或辦案單位負責人私下會見案件當事人或其辯護人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關系的人；為了地方利益或者部門利益，以聽取匯報、開協調會、發文件等形式，超越職權對案件處理提出傾向性意見或者具體要求；違規為案件當事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬轉遞涉案材料；違規為案件當事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬打探案情、通風報信等。

　　再次，違規干預和插手公共管理活動，主要包括違反有關規定干預和插手公共財政資金分配、項目立項評審、功勛榮譽表彰獎勵等行為。公共管理活動必須遵循公平公正原則，嚴格按規定程序進行。違規干預和插手公共管理活動，容易導致財政資金流失、立項惡性競爭、功勛榮譽表彰獎勵顯失公平等問題，必須以嚴明的紀律加以約束。

　　需要說明的是，要區分正常履職和違規干預插手行為，在查處和認定時充分考量其行為是否具有違規性。有些行為屬領導干部依規依紀依法履行職責行為，比如，在主管、分管或者聯系工作范圍內，部署工作、了解情況、提出意見等；因履行職責需要，向其他部門單位協調、了解有關事項情況等，要注意區分。

　　違規干預和插手市場經濟活動與違規為特定關系人經營活動謀利行為如何區分？既違規干預和插手市場經濟活動又為特定關系人謀利的，怎么認定處理？

　　帥志：總體而言，違規干預和插手市場經濟活動與《條例》第一百零四條規制的違規為特定關系人經營活動謀利行為在主觀方面均是故意，即明知有關行為違反紀律要求而為之；違紀主體均為一般主體，新修訂的《條例》第一百四十一條刪除了“黨員領導干部”的主體身份要求，這兩類違紀行為的主體均為行使公權力的黨員干部。但是二者也存在明顯區別。

　　一是動機和目的不同，違規干預和插手市場經濟活動主要是非謀私和腐敗的不當使用公權力干預市場經濟行為，而違規為特定關系人經營活動謀利是出于為特定關系人謀私的動機和目的。二是行為侵犯的客體不同。違規干預和插手市場經濟活動主要侵犯了市場經濟活動的正常秩序，而違規為特定關系人經營活動謀利侵害的客體更側重于黨員干部職務行為的廉潔性。三是兩個行為的性質不同。違規干預和插手市場經濟活動屬于違反工作紀律，違規為特定關系人經營活動謀利屬于違反廉潔紀律。

　　馬飛：對于既違規干預和插手市場經濟活動，又為特定關系人謀取利益的行為，可能存在以下兩種不同的認定情形。

　　第一，以違規干預和插手市場經濟活動的形式為特定關系人謀利的，一般以違反廉潔紀律定性。對于黨員干部違規干預和插手市場經濟活動，為特定關系人經營活動謀利，或者黨員干部違規干預和插手市場經濟活動為他人謀取利益，同時存在其配偶、子女及其配偶等親屬和其他特定關系人收受對方財物，或者同時存在權權交易行為的，因這幾類情形中，黨員干部違規干預和插手市場經濟活動的行為系其為特定關系人謀利采取的手段行為，二者具有手段和目的的牽連關系，按照“從一重處”原則，認定為違反廉潔紀律，可根據具體情形分別適用《條例》第九十四條、第九十五條、第一百零四條。

　　第二，違規干預和插手市場經濟活動的行為涉嫌濫用職權等瀆職犯罪，同時又收受賄賂的，應數罪并罰。根據“兩高”《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》以及“兩高”《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》有關規定，對國家工作人員瀆職并收受賄賂，同時構成受賄罪與瀆職犯罪的，除刑法另有規定外，以受賄罪與瀆職犯罪數罪并罰。因此，當行為人以干預和插手市場經濟活動的方式為他人謀利的行為符合濫用職權等瀆職犯罪構成要件時，應以受賄罪與濫用職權等瀆職犯罪并罰。

　　違規干預和插手執紀執法活動并收受賄賂的，在紀法層面如何評價認定？違規干預和插手司法活動與司法工作人員瀆職犯罪行為怎樣界定？

　　胡佳：實踐中，如果涉嫌職務犯罪行為的某個事實或部分情節，同時符合《條例》分則規定的違紀行為構成要件，一般情況下，只適用《條例》總則中的紀法銜接條款進行認定和處理，不再評價為《條例》分則規定的違紀行為。但也有一些特殊情況，為了突出紀嚴于法、紀在法前的要求，按照充分評價原則，對于情節惡劣，具有嚴重政治危害性或者屬于強化政治監督的重點領域的行為；具有懲處和教育典型意義的行為，可以考慮在認定涉嫌職務犯罪的同時認定構成違紀。比如，違規選拔任用干部并收受賄賂的行為，可以在認定受賄的同時認定違反組織紀律。

　　違規干預和插手執紀執法活動，不僅侵害職務行為的正當性，還嚴重影響紀檢監察機關的公信力和執紀執法的權威性、嚴肅性，影響黨的形象，損害黨同人民群眾的血肉聯系。違規干預和插手執紀執法活動并收受賄賂的，一般情況下不同時評價為違反工作紀律，但在特殊情況下，若僅認定涉嫌受賄犯罪不足以充分反映行為的本質和嚴重政治危害性，根據充分評價原則，對作為謀利事項的說情、打招呼等行為可以考慮同時認定為違反工作紀律。

　　需要注意的是，在理解運用充分評價原則時要把握好3個方面：一是要嚴格依據黨內法規、監察法律法規等有關規定和刑事政策；二是要按照全面從嚴治黨對黨員干部、公職人員從嚴管理監督的要求，對行為人的違紀違法問題進行全面評價，充分反映其行為本質和嚴重政治危害性；三是要充分保障黨員和公職人員的合法權益，防止簡單重復、過度評價，確保懲戒與教育相結合，實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一。實踐中，要審慎準確適用充分評價原則，對涉嫌職務犯罪的謀利事項或行為手段、危害后果等情節比較輕微的案件，可僅從涉罪層面予以評價。

　　帥志：司法工作人員瀆職犯罪，包括徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執行判決、裁定失職罪等犯罪，都發生在司法活動中，這些行為與《條例》規制的違規干預和插手司法活動行為有一定的聯系，但又有很大的區別，主要體現在行為主體、利用的便利條件以及客觀表現等方面。

　　一是主體不同。違規干預和插手司法活動的主體是黨員干部，可能是司法工作人員，也可能不是司法工作人員，但都是黨員。司法工作人員瀆職犯罪的主體都是司法工作人員，但不一定具有黨員身份。

　　二是利用的便利條件不同。違規干預和插手司法活動的行為人往往不是具體案件的辦理者，行為人利用自己的職權或職務影響力，對案件的辦理施加影響；而司法工作人員瀆職犯罪的行為人往往直接參與案件的辦理，利用自己的職務便利影響相關事項的處理。

　　三是客觀表現不同。黨員干部違規干預和插手司法活動，根據《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》第八條規定，主要有5種表現，比如在線索核查、立案、偵查、審查起訴、審判、執行等環節為案件當事人請托說情；授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當事人請托說情，等等。司法工作人員瀆職犯罪的客觀方面則需要滿足刑法規定的構成要件，比如徇私枉法罪，在客觀方面表現為對明知是無罪的人使他受追訴，或者對明知是有罪的人而故意包庇不使他受追訴，或者在刑事審判活動中故意違背事實和法律作枉法裁判。執行判決、裁定失職或濫用職權罪在客觀方面表現為在執行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失的行為，等等。

　　四是對情節或損害后果的要求不同。違規干預和插手司法活動行為，情節較輕的即可給予黨紀處分。而司法工作人員瀆職犯罪中，徇私枉法罪、私放在押人員罪以及徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪，這幾個罪名對犯罪情節沒有要求，也就是說，只要實施了徇私枉法、私放在押人員以及徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行的行為就構成犯罪；但民事、行政枉法裁判罪要求情節達到一定的嚴重程度才構成犯罪，執行判決、裁定失職或濫用職權罪要求損害后果達到一定的嚴重程度才構成犯罪。

　　紀檢監察機關如何立足職能職責，系統整治違規干預和插手行為？

　　胡佳：紀檢監察機關作為黨內監督和國家監察的專責機關，要立足職責定位，運用系統思維，把監督、辦案、整改、治理貫通起來，督促黨員干部規范履職、正確用權。

　　一要加強日常監督，壓實主體責任。完善主體責任清單，督促各級黨組織扛起管黨治黨主體責任，做實做細對黨員干部特別是領導干部行使權力的監督，及時糾偏，抓早抓小、防微杜漸。

　　二是聚焦重點領域，堅決從嚴查處。堅持辦案引領，緊盯關鍵環節、關鍵崗位，加強對權力集中、資金密集、資源富集領域腐敗案件的責任倒查，深挖黨員干部違規干預和插手重大事項、不按規定報告或登記等問題，發現一起、堅決查處一起，推動全鏈條、體系化糾治違規干預和插手行為。

　　三是完善制度機制，深化源頭治理。定期對黨員干部干預和插手重大事項情況進行匯總分析，將有關情況納入政治生態分析研判內容。對問題突出的地方、單位、領域，深入剖析原因，有針對性開展專項治理，推動完善制度機制，堵塞違規用權漏洞，著力鏟除腐敗滋生的土壤和條件。

　　四是堅持標本兼治，加強紀律教育。把紀律教育融入日常抓在經常，以嚴明紀律規范黨員干部履職用權。堅持用身邊事教育身邊人，對違規干預和插手的典型案例通報曝光，以案說德、以案說紀、以案說法、以案說責，綜合發揮黨的紀律教育約束、保障激勵作用，促進黨員干部履職盡責，規范用權、廉潔用權。

　　帥志：對于違規干預和插手行為，要堅持發現一起堅決查處一起，堅持嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍，系統整治違規干預和插手行為。具體而言，要做到“四個加強”。

　　要加強黨紀學習教育，以學紀知紀明紀促進黨員干部遵紀守紀執紀。違規干預和插手行為與規范用權的要求背道而馳。紀檢監察機關首先要堅持更高標準、更嚴要求，扎實開展黨紀學習教育，其次要教育引導黨員干部加強紀律學習，自覺做到依規依紀依法公正用權。

　　要加強新時代廉潔文化建設，積極營造崇廉拒腐的良好社會風尚。整治違規干預和插手行為是一項系統工程，加強廉潔文化建設不可或缺，要不斷厚植廉潔文化土壤，注重黨員干部家庭家教家風建設，教育引導黨員干部從嚴管好親屬和身邊人，堅決杜絕為了親屬等特定關系人發生違規干預和插手行為。

　　要加強對違規干預和插手行為的監督，對違規干預和插手行為堅決做到“零容忍”，持續釋放嚴的信號。一要做好日常監督，通過加強具體化、精準化、常態化監督檢查，督促秉公用權，壓實黨組織責任，及時對工作中發現的違規干預和插手市場經濟、司法、執紀執法等活動的行為進行記錄、報告和整改，推動抓早抓小、層層設防。二要保持高壓態勢，把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去，嚴肅查處違規干預和插手有關工作的違紀行為，發現一起就堅決查處一起，切實維護紀律的剛性、嚴肅性。三要以案促改促治，及時通報典型案例，加強類案剖析，推動發案單位和行業治理，督促查找漏洞、健全制度，不斷扎緊規范用權的制度籠子，達到查處一案、警示一片、治理一域的效果。

　　要加強與司法機關、市場監管等部門的工作溝通，建立通暢的信息共享機制，凝聚整治違規干預和插手行為的工作合力。實踐中，違規干預和插手行為與公安機關、人民檢察院、人民法院、市場監管等部門工作直接相關，紀檢監察機關作為監督專責機關，要加強與上述機關的溝通與對接，力求全面掌握干預和插手行為的具體情況，精準發現查處違規干預和插手行為。（中央紀委國家監委網站 劉一霖）